Die Währungsgeschichte des 19. Jahrhunderts kennt zahlreiche Geldbünde, die wir heute als Währungsunionen bezeichnen würden. Sie weisen sehr aufschlussreiche Verläufe auf. Vergleicht man sie miteinander unter Berücksichtigung der historischen Rahmenbedingungen, so offenbaren sich sehr eindrucksvoll die Bedingungen für Erfolg und Misserfolg. Man hätte also vor der Gründung der Europäischen Währungsunion einiges aus der Geschichte der Währungsunionen des 19. Jahrhunderts lernen können. Berücksichtigt man zusätzlich die bisherige "Geschichte des Euro", so stellt sich heraus, dass man heute noch sehr viel mehr lernen könnte. Die Zukunft des Euro wird nicht zuletzt davon abhängen, ob die Entscheidungsträger und ihre Berater dazu bereit sind.

Lehren aus der Geschichte waren bereits vor der Euro-Einführung bekannt und sie wurden auch wahrgenommen als ein Element der Warnungen, die ökonomischen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Unionswährung nicht zu vernachlässigen. Heute sind die Konstruktions- und Managementfehler der Europäischen Währungsunion offensichtlich geworden. Hier werden keine Details der historischen Währungsunionen vorgestellt, sie sind in der angegebenen Literatur enthalten. Dies gilt auch für die hier zur Diskussion gestellten 12 Lehren. 

Lehre 1

Ein politischer Konsens bei Existenz heterogener Interessen fördert monetäre Integrationsschritte und verlagert Konflikte in die Zukunft. Solche Konflikte resultieren vor allem aus der Verteilung der Wirkungen auf die einzelnen Unionspartner. Im Vorfeld der Unionsgründung sollten also die inhärenten und meist ökonomisch bedingten Konfliktpotenziale vager Visionen möglichst transparent gemacht werden, um auf Probleme vorbereitet zu sein. Rückblickend galt dies ebenso für die Euro-Währungsunion. Der Euro sollte ein sichtbares Signal für den europäischen Integrationsprozess sein, sollte diesen gemäß EU-Integrationslogik weiterbringen, vertiefen und unumkehrbar machen, obwohl die Finalität des Integrationsprozesses ungeklärt blieb. Ein politischer Konsens für eine gemeinsame Währung ließ sich trotz widersprüchlicher Interessen der EU-Mitglieder finden.

Lehre 2

Vertragslücken und Interpretationsspielräume erleichtern den Start einer Währungsunion, erzwingen jedoch Konkretisierungen und Anpassungen zu späteren Zeitpunkten, in denen die Verlierer und Gewinner solcher Maßnahmen identifizierbar sind. Regeln und die Sanktionen für ihre Verletzung sind vor dem Start zu vereinbaren. Für die Europäische Währungsunion sind fehlende oder unzureichende Regeln für wirtschaftspolitische Aktivitäten zu nennen, die in der Kompetenz der Mitglieder verblieben sowie ein Fehlen von Exit-Regeln für den Austritt oder den Ausschluss von Mitgliedern und für die Auflösung der Union. In diese Kategorie fallen auch Glaubwürdigkeitsdefizite von Regeln wie der no-bail-out-Regel und die Inhalte des Stabilitäts- und Wachstums­pakts. Wie herausfordernd es ist, solche Versäumnisse nachzuholen, wenn sie erst wirksam geworden sind, zeigen die aktuellen Entwicklungen.

Lehre 3

In Integrationsprojekten dominieren die erwarteten Effizienzgewinne, die Entscheidungen sowie die Kommunikation, während die Notwendigkeit der Erfüllung von Voraussetzungen im Hintergrund bleibt, was später die Akzeptanz der Währungsgemeinschaft beeinträchtigen kann. Notwendige Voraussetzungen für das Eintreten der angekündigten Vorteile müssen daher Teil einer glaubwürdigen Informations- und Kommunikationsstrategie sein. Auch im Vorfeld der Euro-Einführung wurden die statischen und dynamischen mikro- und makroökonomischen Effekte und ihre Entstehungskanäle in den Vordergrund gestellt und mit ihnen geworben, die Voraussetzung für ihr Eintreffen kompakt in Konvergenzkriterien und in den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts operationalisiert. Diese konnten jedoch weder alle Voraussetzungen beinhalten noch wurden sie als stringente Eintrittsvoraussetzungen gehandhabt. Zusätzlich verloren sie zunehmend ihre Bindungskraft und ihre Glaubwürdigkeit. Rückblickend betrachtet wurden die Voraussetzungen für die positiven Effekte der Euro-Währungsunion weder hinreichend berücksichtigt noch entsprechend kommuniziert.

Lehre 4

Heterogene Unionskandidaten mit einem hohen dezentralen Aktivitätsniveau, beispielsweise in der Wirtschaftspolitik, erfordern Konvergenz im Vorfeld dann, wenn nicht davon ausgegangen werden kann, dass sich diese in der Union durch die Wirksamkeit der neuen monetären Rahmenbedingungen herausbildet. Es ist daher riskant, sich auf die disziplinierenden und integrierenden Kräfte der gemeinsamen Währungsordnung zu verlassen. Diesbezüglich ist nicht nur an die großzügige Handhabung der Konvergenzkriterien am Beginn und während der Europäischen Währungsunion (beispielsweise bei Griechenland) zu erinnern, sondern an deren Überlagerung von dem Wunsch nach einem möglichst großen Teilnehmerkreis, mit dem die Union beginnen sollte und an dem manche EU-Mitgliedsländer unbedingt beteiligt sein sollten. Ebenso hat sich im Laufe der Jahre herausgestellt, dass die konvergenzfördernden und disziplinierenden Effekte der Währungsunion deutlich überschätzt wurden.

Lehre 5

Die Irreversibilität einer monetären Union erfordert spezifische Investitionen in gemeinsame monetäre Institutionen, vor allem eine gemeinsame Zentralbank. Dies ist eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Bedingung für die dauerhafte Funktionsfähigkeit einer Währungsunion. Die Europäische Währungsunion zeichnet sich durch hohe spezifische Investitionen ihrer Mitgliedsländer aus. Dies ist nicht nur die Schaffung eines gemeinsamen Zentralbankensystems, sondern auch die Abschaffung der ehemaligen nationalen Währungen. Diese gemeinsamen monetären Infrastrukturen führen zu hohen Exit-Kosten für einzelne Mitgliedsländer und sie fördern die Irreversibilität der Union. Dies ist damit verbunden, dass ein hohes Niveau an Fehlentwicklungen toleriert wird, bevor es zu Austritten einzelner Mitglieder oder zur Auflösung der Union kommt. Ein Verbleib in der Union kann für einzelne Mitglieder kurzfristig mit geringeren Kosten verbunden sein als ein Austritt. Die Beachtung der Fristigkeit ist wichtig, da politische Entscheidungen tendenziell kurzfristig orientiert getroffen werden. Die konservierende Wirkung der monetären Infrastruktur ist offensichtlich.

Lehre 6

Die dauerhafte Funktionsfähigkeit einer Währungsunion benötigt im Falle von dezentralen Einflussmöglichkeiten starke Anreize der Mitglieder, sich auch in Konfliktfällen im Unionsinteresse zu verhalten. Solche können in Verhaltensregeln verankert sein, die durch Sanktionen abgesichert werden oder sie entsprechen von vorneherein den (wirtschaftspolitischen) Präferenzen der Mitglieder. Die Existenz solcher Anreizsysteme ist ex ante sicherzustellen. Anders als in den historischen Unionen blieben in der Euro-Union ursprünglich keine monetären Souveränitätsreste bei den Mitgliedern, sondern wichtige Einflussfaktoren auf die Währung und die monetäre Stabilität, die aus den Staatshaushalten (wie in den historischen Unionen) und aus Determinanten der nationalen Wettbewerbsfähigkeit (beispielsweise durch die Arbeitskosten, die Sozialpolitik) bestanden. Sie blieben formell als dezentrale Kompetenzen erhalten oder wurden faktisch als solche genutzt. Die folgende Einschränkung der Funktionsfähigkeit der Europäischen Währungsunion ist offensichtlich.

Mitgliedsstaaten konnten Vorteile erzielen, indem sie ihre verbliebenen Kompetenzen gegen das Unionsinteresse nutzten und Dilemmasituationen provozierten. Es waren die Zinssatzentwicklungen in der Währungsunion, die dafür Anreize schufen ebenso wie die politischen Rahmenbedingungen. Dass den verbleibenden Mitgliederkompetenzen und den Anreizen sie im eigenen Interesse einzusetzen zu wenig Beachtung geschenkt wurde, hat die bisherige Geschichte der Euro-Union sehr deutlich gezeigt. Zahlreiche der aktuell diskutierten Reformelemente setzen daher auch an der Vergemeinschaftung der dezentralen Souveränitätsreste an (beispielsweise Eurobonds, Fiskalunion, Bankenunion).

Lehre 7

Die Funktionsfähigkeit monetärer Unionen hängt von der vollständigen Zentralisierung der Geldemission ab und der Ausschaltung weiterer Determinanten, die die Zentralbankgeldschaffung beeinflussen. Damit ist verbunden, dass die monetäre Politik dezentrale Besonderheiten in der Union nicht berücksichtigen kann, was einer Währungsgemeinschaft entspricht. Ei­ne Verletzung monetärer Ordnungsinterdependenzen entsteht dann, wenn das Zentralbankgeldschaffungsmonopol ausgehöhlt wird, sei es, weil es zu einer Emanzipation der Banken von der Zentralbank kommt oder weil diese nicht mehr alleinige Instanz der geldpolitischen Entscheidungen ist. Die institutionelle Absicherung der gemeinsamen Zentralbank vor einer dezentralen Orientierung ist unabdingbar. Der Heterogenität der realwirtschaftlichen Entwicklung in der Union konnte durch die Zentralisierung der Geldpolitik nicht Rechnung getragen werden, was von vorneherein bekannt war. In Kombination mit der fehlenden Berücksichtigung un­ter­schiedlicher Länder- und Schuldnerrisiken durch die privaten Akteure der Finanzmärkte und der eingeschränkten Glaubwürdigkeit der no-bail-out-Klausel sowie der Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts trug dies jedoch zu einer steigenden privaten und staatlichen Verschuldung mehrerer Mitglieder der Eurozone bei. Während dies das Ergebnis eines Konstruktionsfehlers ist, resultiert die Verletzung monetärer Ordnungsinterdependenzen auch aus Managementfehlern seit das Europäische Zentralbankensystem "im Krisenmodus" arbeitet. Seine Aktivitäten und deren Zielsetzungen wurden ausgeweitet. Insgesamt kam es zu einer Vermischung von Geld- und Finanzpolitik, einer Zunahme der EZB-Risikopositionen, einer Ausweitung der Zielsetzungen des Europäischen Zentralbankensystems sowie einer Redefinition der geldpolitischen Aktivitäten und Prinzipien. Alle diese Entwicklungen stammen aus einer Vernachlässigung der Interdependenz der monetären Ordnung. Sie bergen die ernsthafte Gefahr der Aushöhlung der Unabhängigkeit des Systems der Europäischen Zentralbanken, die ein politisches commitment bei der Einführung der Euro-Währung war und die die Geldwertstabilität dauerhaft sicherstellen sollte.

Lehre 8

Die monetäre Ordnung von Ökonomien ist – unabhängig von ihrer konkreten Ausgestaltung – immer anfällig für diskretionäre Eingriffe. Sie benötigt daher glaubwürdige Institutionen zur Verhinderung der politischen Manipulation von Geld und seiner Einflussfaktoren. Es sind vor allem außergewöhnliche Situationen, in denen die politischen Einflussfaktoren an Gewicht gewinnen. Dies kann durch Statutenänderungen geschehen oder durch das Verhalten der monetären Entscheidungsträger, entweder als Gruppe oder durch eine Ausdifferenzierung ihres Abstimmungsverhaltens. Dies zeigt sich in der Euro-Union ebenso wie eine faktische und diskursive Abwertung der Notenbank-Unabhängigkeit.

Lehre 9

Mit einem hohen wirtschaftspolitischen Aktivitätsniveau und mit umfangreichen staatlichen Aufgaben auf der dezentralen Ebene steigt das Destabilisierungspotenzial durch ein mitgliederorientiertes Verhalten. Die national bleibenden Elemente der Wirtschaftspolitik sind daher im eigenen Interesse der Mitglieder unionsgerecht auszugestalten oder über Regeln der Harmonisierung oder über eine Vergemeinschaftung zu beeinflussen. Das hohe Aktivitätsniveau der Mikro- und Makropolitik, das ein Kennzeichen der aktuellen Wirtschaftspolitik der EWU-Mitgliedsländer ist, kann die Funktionsfähigkeit der Währungsunion beeinträchtigen, wenn sie nicht unionsgerecht ausgestaltet wird, was auch geschah. Während im Vorfeld der Währungsunion häufig die Hinwendung zu einer unionsgerechten Wirtschaftspolitik kommuniziert wur­de, erfolgten als Folge unionsbedingter Zinssatzsenkungen in zahlreichen Mitgliedsstaaten hingegen eine Erhöhung des staatlichen Aktivitätsniveaus sowie eine Verzögerung oder Vermeidung der notwendigen Strukturreformen.

Lehre 10

Transfer- und gemeinsame Haftungselemente sind eine Form von Ausgleichsmechanismen für eine monetäre Union heterogener Staaten. Ihr Einsatz erfordert jedoch einen politischen Konsens, denn sie verändern Anreize von Unionspartnern, die ein Moral Hazard-Verhalten fördern. Dieser Konsens ist im Vorfeld der Unionsgründung zu klären, denn er enthält bereits Elemente einer politischen Union. In der Europäischen Währungsunion wurden solche Elemente ursprünglich formell ausgeschlossen, während die nun installierten gemeinsamen Rettungs- und Haftungselemente als Maßnahmen des Krisenmanagements konsensfähig wurden.

Lehre 11

Ökonomische Gesetze finden ihre Wege, um sich gegen politische Illusionen durchzusetzen. Währungsunionen mit heterogenen Mitgliedern beinhalten Anreize zu einem Abwägen dezentraler wirtschaftlicher oder politischer Vorteile mit einem (formell oder faktisch) unionsgerechten Verhalten. Es ist also notwendig, in der Währungsunion Rahmenbedingungen zu schaffen, die sicherstellen, dass nicht nur wirtschaftspolitische Kalküle ein unionsgerechtes Verhalten zum Ergebnis haben, sondern auch die einzelwirtschaftlichen Kalküle privater Akteure. Dies bezieht sich nun auf die privaten Akteure und hier vor allem auf Banken und andere Finanzmarktteilnehmer, denn nicht nur Staaten können die Funktionsfähigkeit einer Währungsunion unter Druck bringen, was sich in der Euro-Währungsunion neuerlich herausstellt. Auch in dieser kam es zu einem Auseinanderklaffen zwischen Unionsvertrag und Unionsrealität und falsche Austauschrelationen wurden aufrechterhalten. Die internen realen Wechselkurse entwickelten sich ebenso auseinander wie die impliziten Risikoprämien in den Zinssätzen. Zunehmende Solidaritätsvermutungen sowie das Fehlen von Exit-Optionen verhinderten jedoch eine Korrektur durch stabilisierende Aktivitäten der Finanzmarktakteure. Ganz im Gegenteil: Diese trugen zu einer Verfestigung und Ausweitung der Ungleichgewichte bei, die mit regionalen realwirtschaftlichen Überhitzungen und einer Erhöhung der Verschuldung von Staaten und Unternehmen verbunden waren. In diesem Prozess konnten private Akteure zuerst Gewinne erzielen und später Verluste über die diversen Rettungsmaßnahmen durch EZB und staatliche Programme sozialisieren.

Lehre 12

Das Ergebnis der Kombination einer supranationalen Geldordnung mit einer politischen Ordnung, in der Entscheidungs- und Verantwortungsstrukturen auf den eigenen Staat ausgerichtet sind, macht es für politische Entscheidungsträger rational, die Auswirkungen ihrer Handlungen auf die eigene Volkswirt- und Wählerschaft nicht zu vernachlässigen. Es sind diese politischen Rahmenbedingungen, die die Gefahren eines unionsbelastenden Verhaltens von Mitgliedern fördern. Sie enthalten Anreize gegen Regeln der Unionsordnung zu verstoßen, auf diese Weise die Unionspartner zu belasten, schädliche Anreize für private Akteure zu schaffen und im Ergebnis die Funktionsfähigkeit der Union insgesamt einzuschränken. Nur in politischen Unionen verliert ein solches Kalkül an Bedeutung. Die formelle Abgabe dezentraler Souveränitätsrechte ist ein sehr starker Absicherungsmechanismus.

Soll die Währungsunion dauerhaften Bestand haben, müssen sich die Vertragspartner im Vorfeld einig werden, wie sie zu einer Politischen Union, zu "Vereinigten Staaten von Europa" stehen. Die krisenhaften Entwicklungen in der Euro-Union haben nun diesen fundamentalen Zusammenhang wieder in den Vordergrund gedrängt, der im Vorfeld der Währungsunion klar gesehen wurde, für den ein Konsens jedoch nicht möglich war. Eine dezentrale politische Verantwortung bei supranationalen Verpflichtungen beinhaltet die Festschreibung einer destabilisierenden Anreizstruktur für Staaten und Private. Dies hat sich auch in der Euro-Union sehr deutlich herausgestellt. Ein Diskurs über den Zusammenhang zwischen dieser und einer politischen Union wurde vernachlässigt. Dies gilt für die Politik und ihre Kommunikation mit der Bevölkerung ebenso wie für die Wissenschaft. Ist eine politische Union heute notwendig, um der Europäischen Währungsunion eine positive Perspektive zu geben? Wäre sie Voraussetzung für eine dauerhafte Währungsunion gewesen, so wie dies bei den historischen Unionen der Fall war? Welche Inhalte müsste sie haben? Vor allem aber: Wird sie von der Bevölkerung gewünscht oder akzeptiert? Falls dies nicht der Fall ist: Welche Substitute sind verfügbar? Diese Fragen sind bislang unbeantwortet, was beunruhigen muss, mehr jedoch noch, dass sie kaum gestellt wurden und auch jetzt vermieden werden.


Literaturquellen:

Theurl, T. (2012): Die Zukunft des Euro – Was hätte man aus der Geschichte lernen können und was kann man heute noch lernen?, in: Meyer, D. (Hg.): Die Zukunft der Währungsunion. Chancen und Risiken des Euros, Münster, S. 61-81.

Theurl, T. (2012): Euro: 12 Lehren aus der Geschichte – Was hätte man lernen können?, Blog-Beitrag vom 4.August 2012 in Wirtschaftspolitische Freiheit. Ordnungspolitischer Blog, wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/.

Theurl, T. (2011): EINE gemeinsame Währung für Europa. 12 Lehren aus der Geschichte, unveränderter Nachdruck der Ausgabe von 1992, Innsbruck.


Autorin:

Prof. Dr. Theresia Theurl, Geschäftsführende Direktorin des Institut für Genossenschaftswesen e.V. der Westfälischen Wilhelms-Universität



Wir danken Frau Prof. Dr. Theresia Theurl herzlich für die Genehmigung den Text – erschienen im IfG Newsletter – auf dem Portal RiskNET zu veröffentlichen.

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