Regulierung zu weit getrieben?

Die Zeiten für Banken sind komplex und turbulent: Auf der einen Seiten kämpfen die Institute mit einer schwierigen Ertragslage, neuen Marktteilnehmern und alternativen Geschäftsmodellen (siehe FinTechs) und auf der anderen Seite sind sie mit einem weiterhin ohne Regulierungsdruck konfrontiert. Auch mit der Übernahme der Bankenaufsicht durch die Europäische Zentralbank wurde ein neues Kapitel im Bereich der Regulierung aufgeschlagen. Erst ein "Deleveraging" und "De-Risking" der Bilanz hat es vielen Banken ermöglicht, die Kapital- und Liquiditätsanforderungen zu erfüllen. Nun muss es in der Zukunft aber vor allem darum gehen, tragfähige und nachhaltige Geschäftsmodelle zu entwickeln, um in der stürmischen See der Regulierung profitabel zu sein.

Die RiskNET-Redaktion sprach mit Alexandra Pirmann, Leading Consultant bei Cofinpro, über aktuelle und zukünftige Herausforderungen in der Bankenwelt und im Risikomanagement.

Unabhängige Studien zeigen, dass nur ein kleiner Anteil der deutschen Institute ihre Eigenkapitalkosten verdienen. Oder anders formuliert: Die Mehrzahl der Banken lebt von der Substanz. Neben der Stabilität muss es doch auch um Profitabilität gehen. Erschwert das aktuelle Regulierungskorsett eine höhere Ertragsstärke? Oder anders formuliert: Sind die regulatorischen Eigenkapitalquoten zu hoch, um überhaupt noch eine angemessene Eigenkapitalrendite zu erwirtschaften?

Alexandra Pirmann: Ja, in der Tat erkennen wir den Trend, dass die Projektbudgets und auch die internen Ressourcen fast ausnahmslos in Regulierungsvorhaben gehen. Es bleiben kaum mehr Budgets für die "Marktthemen". Die Regulierungslast verhindert ganz klar Investitionen in Innovationen. Gerade diese aber würden die Ertragskraft der Institute stärken. So könnte beispielsweise das Firmenkundengeschäft durch innovative Ansätze und Digitalisierungsvorhaben ausgebaut werden und damit das margenschwächere Geschäft im Privatkundenumfeld ein Stück weit kompensieren.
Doch die Regulierung ist nicht nur teuer. Hinzu kommt für die Institute derzeit ein weiteres Problem. Durch die aktuellen Schwierigkeiten und anstehenden Verschiebungen von Regulierungsprojekten wird die Planbarkeit von Innovationsvorhaben erschwert. Die internen Ressourcen können erst deutlich später als ursprünglich erwartet für neue Vorhaben eingesetzt werden. Auch die Release-Planung für die IT-Systeme wird weiterhin von den regulatorischen Anforderungen dominiert. Das ist für die Banken insbesondere deshalb ärgerlich, weil viele der Regulierungen nicht die Eigenkapitalquoten, sondern reine Transparenz- und Meldewesenanforderungen ohne direkten Eigenkapitalbezug im Fokus haben. So führt beispielsweise die im Rahmen von MiFID II geforderte Telefonaufzeichnung zu einer enormen Kostenbelastung, trägt aber weder direkt zur Stabilität noch zur Profitabilität bei.

Charles Calomiris (Columbia University) und Hans Peter Grüner (Universität Mannheim) halten eine zu starke staatliche Regulierung für verhängnisvoll und sehen darin eine der Ursachen der heutigen Krise. Staatliche Einlagensicherungsfonds hätten dazu geführt, dass sich Manager und Investoren zu sicher gefühlt hätten und daher übermäßig Risiken eingegangen seien (Stichwort "moral hazard"). Ihrer Meinung nach ist das Risiko von Krisen in einem Land umso größer, je stärker die Finanzinstitute durch ein staatliches Sicherheitsnetz geschützt sind. Im Umkehrschluss heißt das: Banken müssen dem Risiko des Scheiterns ausgesetzt sein.

Alexandra Pirmann: Banken müssen für Risiken, die sie eingehen, auch einstehen. Erst dann treffen sie sorgfältig durchdachte, wohlkalkulierte Entscheidungen. Viele der im Zuge der Finanzkrise beschlossenen Gesetze und Verordnungen waren natürlich sinnvoll und haben ihre Wirkung nicht verfehlt. Mit der Regulierung darf es aber nicht übertrieben werden. Eine zu starke Regulierung und vor allem nicht aufeinander abgestimmte Regulierungsmaßnahmen können mehr Schaden anrichten als sie nutzen.

Auch andere Studien wie beispielsweise von Moenninghoff und Wieandt zeigen übrigens: Die Benennung als systemisch relevante Bank (G-SIB) führt dazu, dass die Kapitalkosten für die Institute sinken und damit nicht mehr direkt an das Risiko gekoppelt sind.

Die Offenlegung bei Banken weist bereits heute einen beträchtlichen Umfang auf. Muss es nicht weniger um die Masse an Informationen, sondern eher um eine Bewertung und das richtige Verständnis der enthaltenen Daten und Erläuterungen gehen? Eine aktuelle RiskNET-Umfrage zeigt auf, dass mehr als 90 Prozent der befragten Experten die Ausführungen in Risikoberichten eher missverständlich, zu allgemein und intransparent bewerten.

Alexandra Pirmann: Mit der Offenlegung genügen die Institute der Regulierung. Es gelingt dabei in der Tat bisher nur selten, die Zahlen auch sinnvoll für eine bankinterne Steuerung zu nutzen, denn der Zeitdruck ist hoch und oft halten die Regulierer bei den Projekten die Vorgaben bezüglich der genauen Interpretation bis zuletzt offen.

Das zeigen beispielsweise die Erfahrungen mit dem Projekt EMIR, das den außerbörslichen Derivatehandel transparenter und sicherer machen soll. Die Institute arbeiten mit Hochdruck an den Meldungen und haben in einer ersten Phase inzwischen ein mächtiges Datenvolumen zusammengetragen. Daraus können jedoch zunächst weder die Regulierer noch die Banken selbst einen konkreten Nutzen ziehen. Bis hin zu einer zielgerichteten Auswertung ist es noch ein weiter Weg.

Auch bei den neuen Regulierungsprojekten werden enorme Datenmengen entstehen. Bei den MiFIR-Transaktionsregistermeldungen sind die Marktteilnehmer gezwungen, für jedes Geschäft bis zu 65 Attribute zu übermitteln. Und bei Anacredit sollen für jedes Darlehen über 25.000 Euro, also für etwa 60 Millionen Kredite in Deutschland, ca. 100 einzelne Attribute geliefert werden. Diese Daten zu gewichten und zu bewerten, ist schon eine Meisterleistung! So gesehen ist das Ergebnis der RiskNET-Umfrage für alle, die in den entsprechenden Projekten involviert waren, wenig überraschend.

Woran liegt es, dass in den vergangenen Monaten viele Regulierungsprojekte verschoben werden mussten? Gute Lobbyarbeit oder Überforderung bei den Regulatoren?

Alexandra Pirmann: Mit guter Lobbyarbeit hat das wenig zu tun. Die Regulierer haben die Komplexität ihrer Projekte massiv unterschätzt. So erfordert beispielsweise das Finanzmarktnovellierungsgesetz (FimanoG) die Anpassung einer Vielzahl von nationalen Gesetzen und Verordnungen. Ähnliches gilt für andere Regulierungsprojekte, die teilweise schon vor Jahren beschlossen worden sind und jetzt bald in Kraft treten sollen. Hier hätten die Verantwortlichen deutlich früher handeln, Anpassungen vornehmen und anschließende Verordnungen sowie Durchsetzungsbestimmungen regeln müssen.
Experten drängt sich seit längerem der Eindruck auf, dass die Regulierer mit den vielen Projekten überfordert sind und den Durchblick verloren haben. Was auch nicht erstaunt, wenn man sich beispielsweise die europäische PRIIPs-Verordnung anschaut, die die Einführung von einheitlichen Basisinformationsblättern für verpackte Anlageprodukte vorsieht. Allein an der Ausgestaltung dieser Verordnung arbeiten gleich drei europäische Aufsichtsbehörden: die Wertpapieraufsicht ESMA, die Versicherungsaufsicht EIOPA und die Bankenaufsicht EBA.

Welche Projekte sind denn aktuell ins Wanken geraten?

Alexandra Pirmann: Da ist primär natürlich MiFID II/MiFIR zu nennen. Hier ist eine Verschiebung um ein Jahr auf Anfang 2018 so gut wie beschlossen. Da das Projekt aber mit einer Vielzahl anderer Verordnungen quasi vernetzt ist, müssten diese nun eigentlich auch später in Kraft treten. Konkret geht es hier um die neuen Regelungen zur Verhinderung von Marktmissbrauch (MAD II/MAR) und die europäische PRIIPs-Verordnung. Auch die Verordnung über die Meldung und Transparenz von Wertpapierfinanzierungsgeschäften (SFTR) steht in konkretem Bezug zur Transaktionsregistermeldung der MiFIR.

Hinzu kommen Probleme beispielsweise bei der neuen einheitlichen Wertpapierabwicklungsplattform TARGET2-Securities (T2S): Diese ist schwerer umzusetzen als geplant und mehrere Zentralverwahrer konnten den ursprünglichen Terminplan nicht einhalten. Auch Deutschland wird mit Clearstream nun erst später dabei sein.

Ein weiteres Beispiel ist AnaCredit. Hier sind die bisher diskutierten Regeln nach Ansicht der Kreditwirtschaft entschieden zu praxisfern und mit einem enormen Aufwand für die Branche verbunden. Nach massiver Kritik auch aus der Politik läuft derzeit die freiwillige Konsultation zwischen Regulierern und Kreditwirtschaft.

Wie bewerten die Banken die Verschiebungen?

Alexandra Pirmann: Natürlich sind einige Banken froh über die Verschiebungen, da sie auch mit ihren Projekten mangels Präzisierung der Gesetzgeber in Zeitverzug sind. Insgesamt aber beobachtet die Branche die Entwicklung mit Sorge. Denn durch die Verzögerungen entstehen hohe Kosten, da Releaseplanung und externer Unterstützungsbedarf angepasst werden müssen. Eine verlässliche Budget-, Release- und Projektplanung ist für die Institute derzeit kaum noch möglich. Das hat Folgen auch für andere Projekte beispielsweise im Bereich Digitalisierung, die mit der Regulierung direkt gar nichts zu tun haben. Diese müssen erst mal verschoben werden, da die Institute Kapazitäten für die Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen weiter vorhalten müssen. Durch die permanenten Änderungen der Regulierungsvorhaben werden also Zeit und Geld für wichtige Zukunftsprojekte noch knapper. Die bislang unregulierten FinTechs dürfen sich freuen – der Regulierer gibt Ihnen damit quasi "Welpenschutz".

Wie weit sind die Institute mit ihren Vorbereitungen auf die Regulierungsprojekte?

Alexandra Pirmann: Das ist ganz unterschiedlich. Viele Institute haben ihre Planungen auf die ursprünglich festgelegten Zeitpläne abgestellt. Sie haben zudem vor allem im Wertpapierbereich diverse weitere Projekte, wie beispielsweise eine Migration auf Standardsysteme oder andere Systemwechsel, mit MiFID II oder PRIIPs verzahnt. Nun müssen sie umplanen. Das ist ärgerlich und teuer.

Was raten Sie den Banken in der derzeitigen Situation? Weitermachen mit den Vorbereitungen?

Alexandra Pirmann: Die Vorbereitungen müssen weiterlaufen, denn noch steht nicht fest, was beispielsweise aus MAD II oder PRIIPs wird. Der Gesetzgeber hat Anfang Januar bekräftigt, am Zeitplan des Inkrafttretens festhalten zu wollen. Und wenn die Institute jetzt erst mal abwarten, was daraus wird, geraten sie später mit der Umsetzung in Verzug.

Wir empfehlen den Instituten, die mit der Regulierung verbundenen Maßnahmen und die Abhängigkeiten zu anderen beschlossenen Projekten im Kontext zu betrachten. Beispielsweise sollte PRIIPs nicht als eigenständiges IT-Projekt angesehen, sondern in einem Arbeitspaket zusammen mit anderen Vorhaben und Anforderungen an die Produktauflegung zusammengefasst werden. In einem solchen Arbeitspaket können dann auch die MIFID II-Anforderungen an Kostentransparenz und Product Governance behandelt werden.

Welche Konsequenzen sollte der Gesetzgeber und Regulator aus den aktuellen Problemen mit den Regulierungsprojekten ziehen?

Alexandra Pirmann: Er sollte erstens die Abhängigkeiten zwischen Einzelregulierungen stärker betrachten, zweitens für mehr Planungssicherheit bei den Instituten sorgen und drittens die konkreten Umsetzungsvorgaben früher definieren. Insbesondere was MiFID II und die damit verbundenen Projekte angeht, müssen die Abhängigkeiten sauber aufgearbeitet und ein neuer, realistischer sowie abgestimmter Terminplan für alle zusammenhängenden Projekte erstellt werden.

Im Regierungsentwurf des FimanoG vom 6. Januar arbeitet der Gesetzgeber mit Modulen. Das ist grundsätzlich zwar ein sinnvoller Ansatz. Allerdings werden dabei zunächst die Anpassungen durch MAD II/MAR sowie PRIIPs vorgenommen und erst in einer zweiten Stufe die Basis mit MiFID II/MiFIR umgesetzt. Das ist ein komplett praxisferner Ansatz, wenn man die Abhängigkeiten betrachtet. Hier wird der zweite Schritt vor dem ersten gemacht.

Wie geht es 2016 weiter? Wird es weitere Verschiebungen geben?

Alexandra Pirmann: Die Branchenverbände würden zumindest auch PRIIPs gerne verschieben. Ob sich das auf europäischer Ebene durchsetzen lässt, steht noch nicht fest. Die Bundesregierung geht bei der Überführung in nationales Recht derzeit lediglich von einer Verschiebung von MiFID II/MiFIR aus. Was aus AnaCredit wird, ist derzeit noch offen und bei TARGET2-Securities muss der neu abgestimmte Zeitplan nun erst einmal formal bestätigt werden.

Welche neuen Regulierungsprojekte stehen 2016 und in den folgenden Jahren möglicherweise auf der Agenda?

Alexandra Pirmann: Es dürften künftig vor allem Kreditprojekte auf der Agenda der Regulierer stehen. Der für die Finanzmarktregulierung zuständige EU-Kommissar Jonathan Hill hat das schon angekündigt. Er will vor allem erreichen, dass Kredite, Hypotheken oder Girokonten künftig nicht mehr nur national angeboten werden. Analog zum Wertpapierbereich soll also auch für den Kreditsektor ein europäischer Markt geschaffen werden. Die Konsultationen mit Banken, Sparkassen, Versicherungen, Verbraucherorganisationen sowie Regierungen laufen bereits. Allerdings wünschen sich die Beteiligten, dass diese Konsultationen zurückgestellt werden, bis die aktuellen Umsetzungsprobleme mit den anderen Projekten analysiert und die Erkenntnisse aufbereitet worden sind.